摘要：执法从世界范围来看，不论单一制还是联邦制，绝大多数国家的地方政权都有一定的立法权，[1]只是立法的范围、内容有所不同罢了，而这些不同点也从一个侧面显示出该国地方与中央的不同关系。 ...
[4]坚持行政诉讼合法性审查的形式下，活跃着追求行政争议实质解决的探索与尝试。
说到这里我还是感到有些历史的遗憾。[ii] 关于宪制发生学的三条线索，先是以讲座形式在国内若干大学的法学院发布，后整理成文发表，具体参见高全喜：战争、革命与宪法，载《华东政法大学学报》2011年第1期。
我们今天遇到的问题是，中国将长期处于社会主义初级阶段，更关键的是，还将长期处于资本主义主导的世界历史秩序之中，因此宪政问题便现实化为八二宪法的内在使命并非仅仅是一种短暂的过渡性安排。高：对改革内涵的判断要借助对八二宪法结构性走向的判断来进行。因此，对于过渡期间国家权力与个人权利到底如何进行妥当的制度化安排，马克思主义无意于也没有进行十分成熟的理论思考，它的终点和重心不在国家，因此国家理论只是其政治经济学理论与历史理论的附庸。[iv] 参见姚中秋：《现代中国的立国之道》（第一卷·以张君劢为中心），法律出版社2010年版，第五章。而社会主义本身是在批判资本主义的基础上取得其科学性与历史性地位的，社会主义革命在历史实践中产生了超越资本主义法权的权力组织形式（先进政党）和社会目标（生产社会化和共同富裕），但世界历史在整体上又处于资本主义的权力支配和文化控制之下，所以社会主义宪法就必须一方面借用资产阶级法权的宪法形式，另一方面又需要将新的权力组织形式与社会目标安插进宪法文本之中，后者不便于在政体条款中予以直接的制度性落实，只能另辟新章，归入宪法序言与总纲之中。
我记得青年宪法学者翟小波曾在《论我国宪法的实施制度》[vi]一书中将改革作为中国宪法的根本法对待，这是很重要的理论洞见，但也未能较为成熟地解释其规范性的内涵。我们对有限政府常常有着误解，以为那就是无能弱小的政府，实际上这是政府能力的一种集约化使用机制，即将有限的统治资源运用于最为核心的国家职能领域，有所为有所不为，才能获得最大的统治效用。网络治理的治理机制在于信任机制和协调机制的培育[2],我国各级政府间囿于科层制而沟通不畅，彼此缺乏沟通信任，存在诸多政策清理不及时的情况，甚至有行政人员依据滞后政策执行公务。
（三）政策清理缺乏信息公开政策网络的信息共享和彼此互动十分重要，牵一发而动全身。我国加入WTO时出台系列经济政策，但受到政策执行中的思维僵化、行动迟缓阻滞了政策效果，若注重政策制定者的自律自省功能，则可更好的维护政策网络稳定繁荣。[4]该种政策对民众影响尤大，司法审查对其可起到监督作用，信息公开亦可监督。基于网络治理视野进行政策清理，可推动各级政府信息互动、有效沟通、协商民主、齐头并进，在尊重公共利益和彼此利益基础上整合原有政策的有用部分，保持新政策及时跟进以避免政策空白，实现政策服务公共利益的本原。
实际上，政策在实现公共目标时也承担保护个人权益的功能，吸纳民间力量监督促进政策整合。（二）上级部门有效督导清理从网络治理的不稳定因素分析，我国当前政策清理存在重备案轻审查弊病。
通过政策信息公开，民众可通过各种方式了解政策、关心政策，形成政府与民众的信任互动。摸着石头过河的方式在综合条件均不成熟的情况下尚可，但在当前社会环境复杂的情况下明显落伍甚至可能被淹死，必须形成系统科学的政策制定和政策整合策略，减少摸索和推广过程中不适应、不规范造成的损失。中国古代行政决策亦受到士绅监督和支持，否则政令将难以执行。故需超越层级窠臼，建构政府间平等交流的伙伴型网络治理模型，加强与伙伴沟通、协调各种活动和建立关系[1]，从协商民主角度搭建跨层级、跨部门、跨区域的伙伴型沟通平台，使之贯穿于政策清理与政策整合过程，或可开辟出指导政策实践的新理路。
三、政策整合：继往开来之路政策整合在于分拆重组、去伪存真，实现总体政策体系的继承发展、源远流长。从乌坎事件后来相对柔性和开明的处理方式而言，尊重民意、畅通渠道、理性疏导成为不可阻挡的趋势，这对政策清理而言亦相当重要。政策网络具有稳定性，若不及时除污去垢，连篇累牍的累积政策将会影响行政效率，过时政策则会混淆视听。从发展的视野来看，可建构各部门和地方政府自组织、强沟通、职能整合的网络治理模型，在信息共享中不断磨合、消除争议、彼此信任、增强合作。
【英文摘要】Owingtoenvironmental,legal,subjectivalandotherchanges,someexistingpolicieshavealreadybecomeoutdated.Worsestill,theissuingofcertainnewpolicieshasalsolaggedfarbehindthetime.Therefore,weareinurgentneedfortheproperimplicationofpolicyclearanceandpolicyintegration.However,thecurrentsituationofChinaspolicyclearanceremainsinadequateinbothitsworkingapproach,organizationalsystemanditssupervisionmechanism.Besides,sincepolicyclearanceisusuallytheresponsibilityofitsownpolicymakers,itisoftenconducteduntimelyandpassively.Giventhis,governmentadministratorswillcontinuetoexecutetheoutdatedpolicies,whichmaygreatlyjeopardizethemutualtrustandharmonybetweenthegovernmentandsociety.Inordertosolvetheproblem,thecurrentapproachforpolicyclearancefromtheperspectiveofnetworkgovernanceispromoted.Ontheonehand,itenhancestheinformationsharingandeffectivenegotiationamonggovernmentsatdifferentlevels;ontheotherhand,itadvocatesdemocracyandcorporationbetweenthegovernmentandsociety.Basedontherespectforpublicinterestandmutualbenefits,theusefulpartoftheoutdatedpoliciescanbepromptlyintegratedintothenewpoliciestoavoidvacancy,sothattheultimategoalforgovernmentpoliciestoservethepublicinterestcanbeeventuallyrealized.【英文关键词】PolicyClearance;PolicyIntegration;NetworkGovernance;PolicyTermination;PolicyNetwork蔡英辉，单位为东吴大学。实际上，当前政策制定者多按照上级要求定期清理，甚少有政府主动出击。
任何政策都有产生与消亡，及时进行政策清理至关重要。第四，行政区划或级别变动。
（一）政策制定者自律自省政策网络成员的主体性得到尊重，其自我价值评判才会日趋理性。如美国在《不让一个孩子掉队法》通过后，各州必须达到联邦设定的教育标准，否则就有失去联邦资助的风险[13]。[15]行政部门间的功能差异愈大，则职能整合愈难。随着经济社会发展，我国政策环境、法律体系、文化背景都在动态变化，若政策体系固步自封、不定时清理、不及时更新、不迅速协调，会引起民众质疑和引发社会矛盾，及时开展政策评估、清理和整合十分必要。下级政府政策清理依照国务院或上级规定每两年清理一次，这违背了政策周期的长期或短期规律，缘于政策终结未必与清理时间重合，缺乏灵活性。萧规曹随即为政策延续的体现，这并非一成不变，而蕴含政策清理和政策整合过程。
政策清理时，应鼓励民众提出意见，通过听证会、电子邮件等形式实现政府、社会、民众之间的无障碍沟通，注重发挥整体性、区域性和部门性共融的特点，营造良好的氛围和互动格局。我国法制部门承担行政法规及政令备案审查功能，还为本级政府担当司法顾问和法律助手，应赋予其适当引导协调职能，引导地方政府及行政部门事前协商以避免法律冲突和政策冲突。
一言以蔽之，法治程度较高的发达地区行动迅速、整合力度较强、思维较新。实则可从制定部门本身找原因，看似初衷良好的顶层设计，由于未充分考虑地方情况而缺乏可执行度，地方政府自然缺乏执行政策和清理政策的动力。
当前社会信息传播迅速，政策不及时清理会影响政策效果、引发不良影响。政策欲要获得民众支持，必须向民众公开、为社会了解、与公众协商，破除科层制决策垄断、信息独享而转向分享透明。
（一）政策整合与政策清理的关系政策整合是政策体系在制定和执行过程中实现自身机能的整合，目的在于预防政策冲突，高屋建瓴的明晰定位、上下协调、部门沟通、区域合作，乃至形成跨区域、跨层级、跨部门的多层次合作伙伴体系。我国国务院倡导对规范性文件整理，普通政策则有较大自由裁量权，实际上既未尊重下级政府的主体性，又缺乏对政策制定者的监督，地方政府往往制定有利于自身而损害他者利益的政策，造成红头文件大于法律现象屡禁不止。若政策清理后无新政策出台，会使中间出现空档，政策整合和推陈出新尤为必要。以春运为例，涉及铁路、公路、民航、水路交通和疏导指挥部门及各地政府，若铁道部与交通运输部继续各行其道明显欠妥，必须将铁路纳入大交通运输系统中形成职能统筹协调。
在我国单一制的情况下，必须上级机关首先自律以形成示范效应，在新政策备案时避免冲突，达到未雨绸缪。当前研究政策整合的文献甚少，系统文章只有徐勇《政策下乡及对乡土社会的政策整合》。
当代政府必须设法找到与公众分享决策权的途径[8]，在换届大选年以选票赢得政权和测试民意支持度的同时，亦可通过市政公开、听证会、陪审团等增进行政、司法体系与民众的互动。（三）法制部门引导及关联部门监督网络治理需要相互关联者共同参与，维护健康稳定的网络秩序。
第一，从政策清理而言，目的在于降低行政人员思维惯性，通过信息公开、平等互动、有效督导、民间监督、激励创新等建构法治环境，促成政策参与者自律自省、主动对工作方法、服务观念更新换代，形成无遗留问题的良性循环网络。再如跨国政策整合之环境政策，2005年松花江污染不仅贻害东北，还波及俄罗斯远东，故应注重环保等的跨国政策整合。
而我国当前政策清理工作思路不清晰、脉络不明确、监督机制不到位，政策清理多由政策制定者执行，政策清理不及时和消极被动现象比比皆是，导致行政人员随惯性执行旧政策，阻滞了政府与社会的信任协调。信息公开后，民众可监督政策制定、执行和终结过程，及时指出弊病，提高资源利用率和督促政策善始善终。再则，政策施行并非仅对牵头制定部门有影响，势必牵涉到关联部门和其他部门，故应注重牵头部门与其他部门的协调，注重信息共享和沟通交流。（五）信息公开从网络体系信息共享来看，政府与被治理者、国家与社会之间的隔阂[9]并不鲜见，不透明的政府信息导致不信任度增加。
因拆迁等引发的群体性事件导致维稳任务艰巨，也随之发生截访事件。我国有行政机关建立规范性文件未经法制部门的审核，领导不予签发制度，以此规范行政决策和行政行为，是政策清理的良好开端。
政策周期的步骤是政策制定、执行、监督、评价、终结，政策终结关注旧政策终止和新政策开始，强调政策周期的轮回过程。上级政府公正的督导指正对网络成员至关重要，引导政策制定避免争议，政策清理祛除冲突。
（四）政策网络的职能整合社会不光产生一致化和类型化，也还产生个性化。从职能分工来说，我国行政部门分工过多过细，较为形象的比喻有七八顶大盖帽管一顶小草帽，在政策制定主体不明确、目标不清晰、监察不到位的情况下，只会导致政策失序。
